以律师视角看民事再审诉讼程序的发展修改与完善

2023-09-18

2023年9月1日人大常委会审议通过了《民事诉讼法》修正案，这是《民事诉讼法》1991年颁布实施以来对民事诉讼程序的第五次修改，本次通过的修正案删除了草案第10条关于向最高院申请再审的限制性规定，再审诉讼程序基本上回归到了2012年的立法状态。再审诉讼程序的本质是纠错程序，是防范和纠正错误裁判结果的最后一道屏障，所有的流程和功能应围绕纠错展开。自2007年至今已历经多次较大的修改和变动，大体实现了以当事人申请再审为主、检察机关从外部监督、法院主动从内部纠错相结合的三位一体纠错制度。再审诉讼程序的发展和完善始终伴随着理论与现实的矛盾、申诉难改判难的矛盾、案多人少的矛盾、高质量审判能力供给与需求的矛盾，在此大背景下，民事再审诉讼程序的发展和完善必然伴随着试错和反复。我们认为，随着本次修法尘埃落定，再审诉讼程序将回归审监分离的基本原则，在诉源治理和完善纠错机制上不断改进。未来较长一段时间，再审诉讼程序的框架将不再发生大的变化。

一、我国民事再审制度的历史发展

（一）我国民事再审制度的发展演进

1.建国初期法律文件规定

1954年《中华人民共和国人民法院组织法》第12条规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或者指令下级人民法院再审。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗议。”至此，审判监督制度有了法律依据。此后，各级人民法院积极探索实践具体的审判监督程序，至1956年10月17日，最高人民法院发布了《刑事案件审判程序总结》和《民事案件审判程序总结》，审判监督程序在全国范围内统一和稳定下来。

但该阶段的再审制度，并未明确当事人申请再审的权利。1954年《人民法院组织法》规定有权提起再审的主体众多，但不包括当事人，而是设置了当事人申诉与权力机关审判监督相结合的再审制度——除了法院、检察院主动监督的案件之外，法院对当事人申诉的错案也应启动再审，当事人通过审判监督程序寻求权利救济的路径实则受到较大影响。

2.1982年《民事诉讼法（试行）》

1982年《民事诉讼法(试行)》通过立法将审判监督制度确定下来，关于审判监督制度该法用四个条文确立了三个方向：一是法院独立审判，二是上级法院对下级法院的监督指导，三是确立了当事人的申诉权利。由此可见，该法律仍基本沿用此前的当事人申诉结合依职权启动再审的审判监督模式，当事人仍仅有申诉权利。

对于当事人对生效裁判只有“申诉”的权利而没有“申请再审”的权利，职权干预色彩严重，这与当时我国法律制度不健全、人民法律意识薄弱是有相当关系的。并且，虽然《民事诉讼法(试行)》规定，当事人认为生效裁判确有错误的，有权向人民法院提出申诉，但对申诉的时间、审级、案件类型、理由均未做出具体限制，也就是说，只要当事人对原审裁判不服，在任何时候和任何情况一下都可以向人民法院申诉，可以从基层人民法院一直申诉到最高人民法院。在这种无限制条件的情况下，给人民法院的工作造成了很大的压力。面对大量的申诉，人民法院也无法进行认真查处，大多是“照搬照抄”，实际效果并不好。

3.1991年《民事诉讼法》正式颁布

1991年《民事诉讼法》是对1982年《民事诉讼法(试行)》的进一步修改和补充，其中关于审判监督制度的规定与1982年相比主要有以下变化：一是将当事人认为生效裁判有错误可以进行申诉的规定，修改为可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审；二是将违反自愿或者协议内容违法的生效调解书之案件，纳入再审的范围；三是确定解除婚姻关系的生效判决，当事人不得申请再审；四是规定了当事人申请再审的期限；五是新增了检察机关对生效裁判的监督。至此，当事人申请再审、法院依职权再审和检察机关抗诉三种再审启动方式并行的民事审判监督制度初具雏形。

但遗憾的是，1991年民事诉讼法中并无对申请再审的构成要件、法定事由、审查程序、处理方式等的明确规定，甚至存在立法空白。虽然1991年《民事诉讼法》规定当事人可以对生效但确实存在错误的判决、裁定和违反自愿原则或者内容违反法律规定的调解书申请再审，但除了这个原则性规定外，再无其他具体的程序性规定；并且第179条规定的5种再审事由较为原则笼统、举证困难，在实践中可操作性并不强。

实际上，1991年民事诉讼法中当事人申请再审的相关规定并不能称为严格意义上的“再审之诉”，充其量只能称为“申诉”。前者体现的是一项实实在在的诉讼权利，当条件契合时，必须要引起一定的诉讼程序；而后者体现的是一项宪法性权利，它并不一定能够引起一定的诉讼程序，而是要取决于相关机关的审查、决定。前者是基于诉权，后者是基于职权；前者体现的是当事人自由处分原则，后者贯彻国家干预原则。

由此可见，1991年民事诉讼法中的审判监督制度体现了严重的职权色彩，而当事人的权利并未得到有效保障。

4.2007年《民事诉讼法》修正案

2007年《民事诉讼法》修正的主要目的是解决“再审难”和“执行难”问题，其中针对“再审难”的相关问题，要使申请再审权成为当事人的一项法定诉讼权利，就要使申请再审程序法定化。

相应的，此次修正主要围绕再审的受理法院、再审的具体事由、再审审查的期限、再审审查的具体过程及再审审查的结果这五个方面进行，具体来讲：明确当事人申请再审应当在收到生效裁判后二年内提出，法院应当在三个月内审查完毕；对当事人申请再审事由进一步的细化，明确了15项再审事由；提高了再审审理法院的审级，再审案件由上级人民法院管辖；完善了再审的审查程序和审理程序，审查终结要出具裁定书，审理终结要出具判决书等。从而把申请再审与涉诉信访申诉彻底划清了界限，一定程度上畅通了当事人解决问题的渠道。

在2007年《民事诉讼法》施行后，为了进一步明确民事再审制度的相关内容，加强民事再审程序的可操作性，最高人民法院颁布了相关司法解释及规范性文件，其中，2008年11月10日颁布了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》，是对2007年《民事诉讼法》精神的贯彻落实，是最高人民法院结合审判实践，对审判监督程序中适用法律等若干问题的解释，为保障当事人的合法权益，更好地规范审判监督程序发挥了重要的指导作用。

5.2012年《民事诉讼法》修正案

2012年《民事诉讼法》进行第二次修正，有关再审程序的修改依然沿着2007年修改民事诉讼法的指导思想和理念轨迹继续前行。

第一，细节上进一步修改，将申请再审的期限缩短为6个月，对于人数众多的案件可以向原审人民法院申请再审，将再审法定情形修改为13项情形，删除了再审裁定院长署名的规定等。

第二，强化检察机关法律监督，表现为三点：一是扩大检察监督范围，检察机关有权对违反国家利益和社会公共利益的民事调解书实施法律监督；二是增加检察监督方式，规定检察机关可以采用抗诉、检察建议等方式实现法律监督；三是完善检察监督程序，赋予检察机关在履行法律监督时有调查核实证据的权力。

第三，确立有限再审制度。本次修法确立了“法院纠错先行、检察监督断后”的模式。本次立法规定，当事人不服原审裁判的，应当首先向人民法院申请再审。人民法院处理完毕（或者逾期处理）的，才能向检察机关提出申诉。一次申请再审，加上一次申请检察监督后，不得再次申请再审。

第四，案外第三人权利救济更加完备。本次立法修正之前，案外第三人在合法权益受到不法损害时，寻求法律救济的依据是2007年民事诉讼法第204条以及审监程序司法解释的第5条、第42条。然而，原第204条规定在执行程序中，对案外人如何行使权利规定并不明确，可操作性不强。本次民事诉讼法修改，明确赋予案外第三人可以申请撤销之诉以规制和打击恶意诉讼和虚假诉讼。

2012年后，民事诉讼法又经历了两次修改，但2017年和2021年的修正与再审程序并无关联，故我国现行再审程序的制度框架暂时定格在了2012年。

6.2015年《民事诉讼法》司法解释

2015年2月4日，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（下称《民诉法解释》）正式施行，此为针对我国《民事诉讼法》的第一部完整司法解释。

在2012年《民事诉讼法》基础上，该解释对民商事审判监督制度作出了进一步细化规定：在受理法院方面，2012年《民事诉讼法》规定当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，可以向原审人民法院申请再审。对此，《民诉法解释》进一步明确，人数众多的一方当事人，包括公民、法人和其他组织；当事人双方为公民的案件，是指原告和被告均为公民的案件。如果此类案件当事人分别向原审法院和上一级法院申请再审且不能协商一致的，由原审法院受理。此外，法院应当自收到符合条件的再审申请材料之日起五日内向再审申请人发送受理通知书。在受案范围方面，规定适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序等非讼程序审理的案件，当事人不得申请再审。在案件审查方面，明确了2012年《民事诉讼法》第200条规定的存在足以推翻原审裁判的新证据、主要证据未经质证、原审裁判适用法律确有错误等再审事由成立的具体认定方式。

《民诉法解释》分别于2017年、2021年进行了两次修订，但未对审判监督程序作出实质性变动。

7.2015年《关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》

2015年3月15日，因裁定再审案件的指令再审及发回重审比例逐年升高，最高人民法院发布施行《最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》，明确可以指令再审、发回重审的情形，严格依法适用指令再审、发回重审，避免因指令再审而降低再审启动标准，或因当事人反复申诉将依法不应当再审的案件指令下级法院再审。

8.2021年《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》

2021年，全国人大常委会决定授权最高法院在本院和12个省、直辖市的人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作，试点期限为二年。2021年10月1日，最高院发布施行《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称“《试点办法》”）。其中就民事再审制度的改革，该《试点办法》做出以下调整和规定：

第一，对于高院作出的生效裁判再审案件管辖问题，调整适用《民事诉讼法》（2017年修正）第199条，即由“原则上向上级法院申请再审”变为“原则上向高院申请再审，最高法院指导监督”。

第二，根据《试点办法》第11条，试点期间，最高法院仅受理两类案件：一是再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误；二是原判决、裁定经高院审判委员会讨论决定。但即便属于上述两种案件，根据《试点办法》第13条，最高法院仍可能交由高院再审。

《试点办法》实施后，在近两年的司法实践中，向最高法院申请再审的绝大多数案件，再审申请人都收到了最高法院的通知书，被告知已交由高院审查处理。《试点办法》使审判重心进一步下沉，但在实践中也出现了一些问题：事实认定与法律适用如何区分成难题，且在再审受理阶段区分事实问题和法律问题，已属于对案件进行实体审查，属于《民事诉讼法》第207条规定的再审事由，混淆了再审案件受理与审查的标准；试点期间，高院“自审自查”的行为实际上加大了再审难度，难以维护再审申请人的合法权益。

9.2023年《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》

自《试点办法》印发之日2021年8月1日起算，现已近两年，在恢复施行有关法律规定的同时，最高院总结试点工作开展过程中成功与不足之处，经深入调研广泛征求意见，研究制定了《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），并于2023年8月1日实施。其中就民事再审制度，《指导意见》做出如下改革：

第一，确立了以提审为原则的基本工作要求。

《指导意见》第15条规定，上级法院对下级法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为符合再审条件的，一般应当提审，并明确了指令再审和指定再审的一般情形，即：（一）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；（二）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请法院调查收集，法院未调查收集的；（三）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；（四）发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的；（五）当事人一方人数众多或者当事人双方均为公民的民事案件；（六）经审判委员会讨论决定的其他情形。

需要注意，该条确立指令再审、指定再审案件范围时，亦将“法律和司法解释另有规定”的情况排除在外，此主要指《最高法院关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》第3条、《最高法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》第20条中关于不得指令再审和应当提审的情形，主要包括：（一）原判决、裁定系经原审法院再审审理后作出的；（二）原判决、裁定系经原审法院审判委员会讨论作出的；（三）原审审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的；（四）原审法院对该案无再审管辖权的；（五）需要统一法律适用或裁量权行使标准的；（六）其他不宜指令原审法院再审的情形。

第二，扩大最高法院应当提审案件的范围。

《指导意见》第16条兼顾了依当事人申请提审和依职权主动提审的需要，明确除法律和司法解释规定应当提审的情形外，最高人民法院应当裁定提审的6类情形：（一）在全国有重大影响的；（二）具有普遍法律适用指导意义的；（三）所涉法律适用问题在最高人民法院内部存在重大分歧的；（四）所涉法律适用问题在不同高级人民法院之间裁判生效的同类案件存在重大分歧的；（五）由最高人民法院提审更有利于案件公正审理的；（六）最高人民法院认为应当提审的其他情形。

同时《指导意见》第17条规定，高级人民法院对于本院和辖区内人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为适用法律确有错误，且属于该意见第十六条第一款第一项至第五项所列情形之一的，经本院审判委员会讨论决定后，可以报请最高法院提审。由此可见，高院可报请最高法院提审，以生效裁判确有错误为前提，不受管辖和案件来源限制。

第三，明确法院发现再审提审案件的8种渠道。

《指导意见》首次明确再审提审的配套保障机制，《指导意见》第21条规定，上级法院可以通过以下8种渠道，主动发现需要提级管辖、再审提审的案件，即：（一）办理下级法院关于法律适用问题的请示；（二）开展审务督察、司法巡查、案件评查；（三）办理检察监督意见；（四）办理人大代表、政协委员关注的事项或者问题；（五）办理涉及具体案件的群众来信来访；（六）处理当事人提出的提级管辖或者再审提审请求；（七）开展案件舆情监测；（八）办理有关国家机关、社会团体等移送的其他事项。

10.2023年《民事诉讼法》修正案

2022年12月30日公布的《民事诉讼法（修正草案）》第10条与《试点办法》第11条基本一致，规定了当事人向最高人民法院申请再审案件范围的限制。但2023年9月1日，第十四届全国人大常委会第五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》，该决定删除了当事人向最高人民法院申请再审案件范围的限制性规定，也就是意味着，再审诉讼程序基本上回到了2012年修法后的状态，再审诉讼程序的流程、理念、目标将持续回归。

（二）我国民事再审程序演进规律分析

通过对前面我国民事再审制度的演进的分析，我国民事再审的演进体现了如下规律：各个时期国家与社会民众对民事司法效果的不同认识、司法机关解决再审案件的能力和职能定位，是导致我国民事再审程序发展变迁的基本原因。

1.1982年《民事诉讼法》试行，其时我国经济体制改革正揭开序幕，原有强大的计划体制力量仍发挥巨大作用，加之文革期间司法的停滞，法律赋予法院检察院启动再审的充足权力。在超强职权主义诉讼模式之下，民事纠纷提交到法院，就不仅仅事关当事人，法院有义务为当事人收集证据，还原案件的真实情况，并且实事求是作为整个司法操作的指导原则，制约着按照程序产生裁判应当获得维护的理念。

2.1991年《民事诉讼法》正式颁布，以及之后到2001年《民事诉讼证据》规定的出台，这段时间民事司法走的是“法律事实+当事人主义+程序正义”三位一体的模式。一方面随着社会主义市场经济体制改革的进一步推进、深化，当事人的市场主体地位获得基本确立，反映到诉讼程序中就是要确立当事人的程序主体权，另一方面民事纠纷爆炸似的增多，而民事审判力量并没有同步跟上，因此原有的诉讼权利与权力分配模式在这对矛盾中获得转型的机会，所谓当事人主义也获得制度与实务操作的确认。反映到这个时段的再审程序制度中，我们可以看出虽然法院和检察院还是再审程序启动的主导，但当事人也有权在一定条件下享有再审申请权。这段时期也是我国经济社会发生深刻变革的时期，社会在转型，社会利益比改革前更加错综复杂，各种社会矛盾冲突更加难以用以往办法简单处理，加之民事司法实务中，由于法律程序设置上的缺陷、法律实务操作者的法律水平等一系列因素导致的民事案件错判与当事人对抗审判结果的现象比比皆是，使得民众与上层希望利用再审程序寻求公正。但是，这段时间民事再审制度也产生再审乱、再审滥、再审不终、再审改判难等消极影响。

3.2007年《民事诉讼法》第一次修正。为了从民事司法制度上解决再审领域和出现的新情况新问题，2007年我国对民事再审程序做了大幅度的修改，希冀通过分配法院层级之间再审权力，细化再审条件以及设计更程序化的启动审查步骤，来解决现实中的问题，从而基本勾勒出了再审诉讼程序的框架，从法律层面确定了再审诉讼程序与一审、二审程序具有同样的制度流程，第一次赋予当事人完整的再审诉讼权利。

4.2012年《民事诉讼法》修正案。2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过的《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》，是对民事诉讼法的全面修改。其中创设的小额诉讼程序、公益诉讼制度、调解的司法确认制度等，对我国的民事诉讼制度本身的发展和完善产生了深刻的影响。就再审程序而言，主要是在2007年基础上予以延续和完善。缩短申请再审期限、优化了再审管辖、明晰了再审事由，再审裁定书署名等细节问题，并进一步理顺了再审与抗诉的衔接。

5.2015年《关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》。最高院在当时发现，对民事申请再审案件启动再审的方式中，指令再审的比例逐年升高，从2007年的20%左右上升到2013年的60%左右，而指令再审案件审理后改判的比例却从33%下降到23%。再审发回重审的比例也逐年升高，从5%上升到15%以上，有的法院再审发回重审的比例甚至超过50%，而过半发回重审案件裁判结果与原先相同或基本相同。因此出现了一些新问题。当事人认为上下级法院互相推诿、裁判矛盾；下级法院认为上级法院指令再审、发回重审标准不一、质量不高；上级法院认为下级法院有错不纠。为解决司法实践中存在的指令再审和发回重审随意性较大的问题，最高人民法院将“严格规范上级法院发回重审和指令再审的条件”作为人民法院“四五”改革的一项重点任务。《规定》是这一改革任务的阶段性成果，主要是通过严格规范民事案件指令再审和再审发回重审的标准，来解决指令再审和再审发回重审的“任性”问题，确保再审程序充分发挥依法纠错功能，及时有效维护各方当事人的合法权益，维护司法公正，保障再审纠错及时、有效、正确。

6.2021年《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》。2007年《民事诉讼法》修订以来的调研数据显示，最高法院受理的民事、行政申请再审审查案件从2016年的8884件，迅速增长至2020年的22383件，再审申请审查驳回率一直在90%以上。基于此背景，2021年8月，最高法院印发并试点施行《试点办法》，对民事再审申请程序和标准进行改革，调整适用《民事诉讼法》第206条关于再审申请一律“上提一级”的规定，再审纠错职能主要由高院承担，最高法院通过审查纠正法律适用错误，重点发挥统一全国法律适用、监督指导全国法院审判工作职能。在民事案件级别管辖标准下沉基础上，《试点办法》使审判重心进一步下沉，最高法院受理再审案件的范围大幅限缩。本次再审诉讼程序的变动，基本上将再审管辖法院限定为原审法院，客观上与再审程序纠错的原则悖逆，同时没有考虑2019年对法院级别管辖的重大调整，引起了较大的争议。

7.2023年8月，《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》。在四级法院审级职能定位改革试点于2023年8月即将结束前，2023民诉法修正案尚未通过时出台《指导意见》，意味着《指导意见》将对再审诉讼程序起到重要的填补作用。《指导意见》第15条至第20条是关于规范民事、行政再审提审机制的规定，包括再审提审的一般要求、最高人民法院应当提审的6类特殊情形，并重点明确了高级法院报请再审提审的情形、形式、程序、审限等。这些规定与新一轮司法改革所倡导的能动司法、诉源管理、避免程序空转的指导思想相匹配，将成为未来较长范围内再审诉讼程序的基本依据。

8.2023年《民事诉讼法》修正案。本次关于再审诉讼程序的修改内容体现在修正案草案第10条。这一规定从立法层面大大提高了当事人向最高人民法院申请再审的门槛，限制了当事人的诉讼权利。本条修改内容，在最终审议时，最高人民法院提出，根据四级法院审级职能定位改革试点的情况，目前修改这一制度的条件还不成熟，建议此次不作修改。二审稿采纳上述意见，删除该条规定，恢复施行民事诉讼法有关规定。

二、我国民事再审诉讼程序现状及其完善路径

（一）我国民事再审诉讼程序的发展现状

为了解决我国再审中长期存在的再审难、再审滥、反复再审等问题，进一步规范再审诉讼程序，民事诉讼法中民事再审制度经历了多次修正和修改。

2007年民事诉讼法第一次修正时，对审判监督程序和执行程序的修改是比较全面的，变动非常大。特别是审判监督程序的修改，从申请再审的主体，再审诉讼时效与期间，申请再审的事由，审查的方式和结果，以及检察抗诉的程序与步骤等方面做了全面的修正，其中有的条款是全新的。客观来说，2007年对审判监督程序的第一次修正无疑具有划时代的意义，使再审程序和申诉程序有了明显的区别，实际上，也将我国的二审终审制变成了“准三审”程序。

但是，在实施过程中，也产生了一些新的问题和矛盾。比如，再审管辖法院上提一级后，导致最高人民法院和高级人民法院再审案件激增，审查任务繁重；实践中有的当事人为了增加再审成功率，一方面向法院申请再审，另一方面同时向检察院申请抗诉，无形中也浪费了宝贵的司法资源，等等。因此2012年《民事诉讼法》在2007年第一次修正民事审判监督程序的基础上，对多数条款进行了调整和完善。

由于《民事诉讼法》2017年和2021年的修改与再审诉讼程序无关联，且2023年《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》中删除了当事人向最高人民法院申请再审案件范围的限制性规定，也就是意味着，再审诉讼程序基本上回到了2012年修法后的状态，故我国现行审判监督程序的制度框架如今暂时定格在了2012年。

1.当事人申请再审的事由更加具体明确，可操作性凸显

2007年《民事诉讼法》修订案，将1991年《民事诉讼法》第一百七十九条规定的5项原则性再审事由，细化和补充为15项（13项加第二款2项）法定事由，2012年的《民事诉讼法》则是在此基础上作出了“限缩性”规定——删除了管辖错误事由以及程序性兜底事由，将原来的15项法定情形修订为13项，明确了当事人申请再审的范围，使再审事由更加精炼、明确，也更具操作性。

具体内容主要包括：有新的证据，足以推翻原判决裁定的；原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；对审理案件需要的证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；原判决、裁定适用法律确有错误的；审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；未经传票传唤，缺席判决的；原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；审判人员在审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，人民法院应当再审。

2.进一步完善了再审申请及审查、审理的程序

经多次修改后，民事再审诉讼程序中再审时效、管辖法院、再审审查、再审审理等关键制度更加完善：

（1）再审申请的期限。当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；并且增加了特殊情形：有新的证据，足以推翻原判决、裁定的，原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的，据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。

（2）当事人申请书的制作要求及法院对申请书的处理。当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料，人民法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提交书面意见；不提交书面意见的，不影响人民法院审查。人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。

（3）法院对当事人再审申请的审查时限及处理方式。根据现行民事诉讼法的规定，人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合再审理由的，裁定再审；不符合的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。

（4）再审的管辖法院。当事人向上一级人民法院申请再审为原则，对当事人一方人数众多或者双方当事人为公民的民事案件，也可以向原审人民法院申请再审。最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，由本院再审或者交其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审。

3.当事人申请再审与民事抗诉制度的完善

为解决当事人申请再审与再审检察监督之间的冲突和重叠，2012年《民事诉讼法》对检察监督制度主要进行了如下完善：第一，增设了“检察建议”这一监督方式，且将检察监督范围拓展至“损害国家利益、社会公共利益的民事调解书”；第二，确立“法院纠错先行、检察监督断后”的模式，完善有限再审制度。当事人不服原审裁判的，应当首先向人民法院申请再审，人民法院处理完毕或逾期未处理的，才能向检察机关申请监督，且申请再审、检察监督后，不得再次提出申请；第三，申请检察院抗诉应当在裁判生效后或者法院驳回再审申请后二年内提出，参照申请再审案件的程序，向做出生效裁判的同级人民检察院申请抗诉，由同级人民检察院审查抗诉申请后，不予支持抗诉或者提前上级人民检察院做出抗诉决定。

4.增设第三人撤销之诉，完善案外人权利救济制度

对于需要规定案外人权利救济制度，各方面意见是一致的。但是采取何种具体方式方法，存在一定的分歧。有意见曾建议按照“申请再审＋撤销之诉”模式设计，即在案件开始为申请再审，案件处理上采用撤销之诉模式。本次立法修改，采用第三人撤销之诉的方式，对民事诉讼法意义上的第三人提供了救济手段，具体如下：

第一，第三人提起的撤销之诉是依据新事实提起的新诉，对新诉的裁判，第三人和原诉的当事人可以提起上诉。

第二，在执行过程中，第三人发现原裁判损害自己利益的，既可以按照本条第3款的规定提起第三人撤销之诉，也可以按照本法第227条的规定以案外人身份提起执行异议，若对执行法院所作的执行异议裁定不服，认为原裁判错误的，可以依照审判监督程序提起再审。执行标的与原裁判无关的，该案外人只能依据本法第227条的规定，自执行法院作出的执行异议裁定送达之日起15日内向人民法院提起诉讼。

（二）我国民事再审诉讼制度的完善路径

1.再审诉讼程序的框架较长时间内已无修正的必要

自2007年《民事诉讼法》第一次修正确立的民事再审诉讼程序运行以来，2012年修正在基本框架方面做了如下变动：

（1）将当事人申请再审的期限由二年减少为六个月，目的是为了避免生效裁判较长时间内处于悬空状态，促使当事人尽快行使再审权利。但实际运行情况并没有进行精准的数据评估和效果评价。

（2）将当事人申请再审的管辖法院由向上级法院申请，修改为当事人一方人数众多的或者双方为公民的案件向原审法院申请，进一步将向最高人民法院申请再审的案件除二类情况外下放到高级人民法院审查和审理，本次又回归到2012年的修正内容，似乎又回到了原点。

（3）确立了当事人申请再审“一次再审、一次抗诉”的原则，理顺了案件当事人通过上诉、申请再审、申请抗诉的救济途径，确保最大限度的消灭错案。

通过2012年的修改和完善，再审诉讼程序在2007年的基础上，形成了较为合理的流程和框架，基本上能满足再审案件的需要。因此，未来一段时间，再审诉讼程序各项制度将在较长时间范围内保持稳定。

2.追求实质公平和正义是再审诉讼程序回归完善的根本方向

习近平总书记提出的：让人民群众在每个案件中体会到公平和正义，应成为未来完善再审诉讼程序的发展方向。因此，再审程序应遵循审监分离的基本原则，未来应加强诉源治理，通过完善再审审查和审理方式，实现每份裁判都公平正义的目的。

（1）再审诉讼程序应坚持审监分离的基本原则不动摇

审监分离是我国审判监督制度发展和修改过程中总结的一项基本原则，其内涵通常包括三个层次的内容：一是下级法院的生效裁判应由上级法院监督；二是同级法院内部的裁判应由不同部门监督；三是开展监督的审判团队专业能力应优于做出裁判的审判团队。

从客观现实角度出发，法律制度和司法规则不能解决所有的社会问题，因此，不可避免的会出现冤假错案。从既往的实践经验看，再审案件的解决需要从二个方面着力，一是信任问题，二是法律适用问题。信任问题解决的是案件当事人的内心感受，如果内心感受不好，则会不断的质疑裁判的公正性，因此再审案件由做出生效裁判的上级法院管辖，可以较好的解决信任问题。法律适用问题本质上是保证统一的裁判尺度，从司法实务角度看，更专业的审判人员才能发现生效裁判存在的错误和问题，更好的保障裁判尺度统一。

从以上司法实践经验演化出的审监分离原则，较好的体现了解决再审案件问题的基本规律，在以后的修改和完善过程中，不应再反复试错。

（2）进一步加大诉源治理的力度

进行诉源管理是解决诉讼案件爆发性增长的根本手段，可以有效的化解案多人少的矛盾。诉源管理的核心是通过专业的审判力量，保证在全国范围内统一适用法律。

再审诉讼程序可以从二个方面进行诉源管理：第一，对于类型化申请再审案件，已经有相应的参考案例，在司法实务中也形成了明确的裁判标准，这类申请再审案件可以指令下级法院再审，节约上级人民法院的诉讼资源；第二，对于新型、重大疑难申请再审案件，下级法院可以主动报请上级法院进行再审，以充分利用上级法院的审判资源，形成指导性案例。

上述第二种做法可见于2023年《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》之中。随着2019年关于调整法院级别管辖规定的进一步落实和实施，高级人民法院和最高人民法院审理的二审案件将大幅度减少。《指导意见》放宽了最高院再审提审案件情形，并且规定了高院可报请最高法院提审的再审案件情形。在司法实务中，通过裁判文书大数据分析，一方面可以快速了解新发生的诉讼案件类型，掌握新型案件的裁判情况，发现审理和裁判过程中的难点问题，上级法院可以主动提级管辖。另一方面可以发现再审案件集中爆发的地域、类型和问题，通过再审提审进一步解决疑难问题和法律统一适用问题。

因此，诉源管理是解决经济社会发展案件爆发性增长的支点，提级管辖和再审提审是撬动问题解决的钥匙。

（3）再审程序要实现每份裁判公平正义的目的，应进一步完善再审案件的审查形式和审理程序

自2007年再审诉讼程序运行至今，较好的解决了一些现实中的冤假错案，但也暴露出来一些问题。比如多数案件通过书面审查的方式直接驳回了当事人的再审申请，只有很少一部分案件进人再审审理阶段，仍然有大量矛盾没有化解。另外一个突出的问题是，再审案件没有独立的审理程序，按照法律规定，要参照一审或者二审程序审理，而一审或二审程序并不能满足再审诉讼程序的需要。

在司法实务中，再审案件的审查，基本采取书面审查材料、审阅原审卷宗、询问当事人、组织听证四种方式。并且大多数案件采用书面审查方式，虽然可能比较节约资源和提高效率，但是其弊病实在过于明显。根据言辞原则，法官对案件的了解和审查都应当通过当事人的口头陈述，这样法官才能最准确的了解案情和当事人对再审事由的看法；而且书面审查仅仅是通过审查当事人提交的申请材料和原审案卷，不全面且不公开，不但不符合法理，而且不适应现在的社会法治环境。因此，再审审查方式应与时俱进，充分利用信息化技术，在线诉讼模式、审判智能化手段，逐步全面落实线上询问、线下公开听证等方式，实现高效便捷公正司法。

针对再审案件的审理程序，根据《民事诉讼法》规定，人民法院审理再审案件，如果生效裁判是由一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作裁判当事人可以上诉；如果生效裁判是由二审法院作出的，或者上级法院依再审程序提审的，按照第二审程序审理，所作裁判是发生法律效力的裁判。由此可知，再审案件的审理并没有独立的程序，而是根据具体情况分别适用一、二审程序。但是，再审作为纠错程序，本身具有不同于一、二审程序的特殊性。因此，应根据再审案件的自身特点，逐步建立独立的再审审理程序。

结语：

自1982年至今，我国的审判监督制度走过了四十个年头，千锤百炼，大浪淘沙，再审诉讼程序已成为一个完整的程序，与一审、二审诉讼程序具有同等重要地位。追求实质公平和正义是再审诉讼程序的目标，把握审监分离的原则不动摇、加大诉源管理力度、进一步丰富再审案件审查手段、逐步建立独立的再审审理程序是再审诉讼程序完善和发展的基本方向。

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